Presupuesto y poderes del Congreso: el amarre desde 1891

En unas semanas vas a leer en tu celular que el Congreso aprobó el presupuesto, y probablemente imaginarás una pelea épica: diputados negociando hasta la madrugada, senadores apretando al ministro y un ganador al final. La realidad es bastante más fome y bastante más grave. En la Ley de Presupuestos, la norma que decide en qué se gasta cada peso de tus impuestos, el Congreso chileno tiene las manos casi amarradas. ¿Quieres saber cuánto?

El Presidente José Antonio Kast presentó su primer proyecto de presupuesto, el que regirá durante 2027, y lo anunció en cadena nacional el 30 de septiembre. Según lo informado al ingresar el proyecto al Congreso, propone que el gasto público crezca 1,5% y pide autorización para endeudarse hasta por US$ 25.000 millones. Ahora le toca al Parlamento. Pero hay dos reglas que casi nadie te explicó.

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Las dos reglas que nadie te contó de la Ley de Presupuestos

La primera: los parlamentarios no pueden agregarle gasto. Ni un peso. Pueden recortar, reclamar o amenazar con votar en contra, pero subir una partida, no pueden.

La segunda: tienen un plazo de sesenta días. Y si no despachan el proyecto a tiempo, no ocurre lo que pasaría con cualquier otra ley. No queda congelado ni vuelve al cajón. Rige, tal cual, el texto que mandó el Presidente.

Piénsalo así: ¿qué pasaría en tu casa si una sola persona armara el presupuesto familiar, el resto solo pudiera tacharle cosas y, si no se ponen de acuerdo antes de fin de mes, se aplicara igual la lista original? Eso, más o menos, es el artículo 67 de la Constitución Política de la República.

Qué dice el artículo 67

• El Presidente debe presentar el proyecto al menos tres meses antes de que empiece a regir. Por eso siempre llega a fines de septiembre.
• El Congreso no puede aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos. No puede decidir que el cobre rendirá más para inventarse plata que no está en la planilla.
• Solo puede reducir los gastos que vienen en el proyecto, y ni siquiera todos: los fijados por ley permanente tampoco se tocan.
• No puede aprobar ningún gasto nuevo sin indicar su fuente de financiamiento.

A eso se suma el artículo 65: todo lo que implique gasto público es de iniciativa exclusiva del Presidente. Es decir, solo el Ejecutivo puede proponer esas leyes. Si un diputado lo intenta igual, la mesa lo declara inadmisible, que es la forma técnica de decir que ni siquiera se vota.

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1891: el presupuesto que terminó en guerra civil

¿Por qué Chile decidió amarrarle las manos a su propio Congreso? Para entenderlo hay que volver al gobierno de José Manuel Balmaceda. La Constitución de 1833 exigía aprobar cada año, por ley, el presupuesto y la ley que fijaba las fuerzas de mar y tierra. A fines de 1890, la mayoría opositora se negó a aprobar el presupuesto para 1891 como forma de presionar al Presidente.

El 1 de enero de 1891, Balmaceda publicó un manifiesto: reconoció que gobernaba sin ley de presupuestos y decidió que seguiría rigiendo la del año anterior. Para el Congreso, eso era inconstitucional; para Balmaceda, el que faltaba a la Constitución era el Congreso. Los historiadores todavía discuten quién tenía razón.

Lo que no se discute es lo que vino después. Seis días más tarde, la Escuadra se sublevó del lado del Congreso, mientras el Ejército se mantuvo leal al Presidente. La guerra civil duró hasta agosto y costó más de cuatro mil vidas. Balmaceda dejó el mando el 29 de agosto y murió el 19 de septiembre en la legación argentina, un día después de terminar su período.

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De 1925 a 1980: un diseño que no inventó la dictadura

Tras más de treinta años de República Parlamentaria, la Constitución de 1925 puso al Presidente por delante en materia presupuestaria, con una idea de fondo: estabilidad. Nunca más un país sin presupuesto porque el Congreso decidió no votarlo.

Faltaba la otra mitad, porque el Congreso también podía gastar. Hasta 1943, los parlamentarios presentaban leyes que creaban empleos públicos por su cuenta. En un contexto de inflación, el Presidente radical Juan Antonio Ríos impulsó la Ley 7.727, que llevó a la Constitución la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en gasto público. En 1970, bajo Eduardo Frei Montalva, otra reforma amplió esa lista. La Constitución de 1980 heredó el diseño. ¿Te lo habían contado así?

¿Bueno o malo? Los dos lados del debate

Quienes defienden la regla sostienen que, si cada diputado pudiera subir el gasto, el presupuesto se convertiría en una feria electoral: el puente, el consultorio o el bono de cada distrito, sin que nadie respondiera por el total. El Presidente, en cambio, responde por las cuentas del país completo, y se lo cobran en las urnas y en los mercados. Es un argumento que conecta con la preocupación por el déficit fiscal en Chile.

Los críticos plantean que en ninguna otra ley el Congreso pesa tan poco, y que un parlamento que solo puede recortar no discute prioridades, sino que negocia migajas. Durante la Convención Constitucional, el constituyente Agustín Squella propuso un mayor equilibrio entre ambos poderes, y centros de estudio como Libertad y Desarrollo han planteado fórmulas intermedias: permitir más gasto en una línea siempre que se compense con menos en otra.

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El truco del protocolo de acuerdo

Si el Congreso no puede agregar plata, ¿cómo es que todos los años aparecen parlamentarios celebrando recursos conseguidos? La respuesta tiene nombre: protocolo de acuerdo. Los legisladores amenazan con rebajar o rechazar una partida y el Gobierno, para destrabar la votación, firma un documento aparte en que se compromete a mandar un proyecto, reasignar recursos o revisar un programa.

Ese protocolo acompaña el despacho, pero no es ley. Es un acuerdo político. Dicho de otra forma, la gran negociación de noviembre no ocurre dentro de la Ley de Presupuestos: ocurre al lado.

Tampoco sirve meter reglas permanentes por la ventana. En diciembre de 2025, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional un artículo incorporado al presupuesto de 2026 que restringía una atribución fijada en otra ley.

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Presupuesto 2027: Ley Cholito, Yo Elijo Mi PC y el reloj corriendo

El proyecto del Gobierno incluye ajustes que van desde los recortes al Plan Nacional de Búsqueda hasta el presupuesto de Contraloría. También recorta el programa de tenencia responsable de mascotas asociado a la Ley Cholito: pasaría de $3.634 millones a $514 millones, una caída de 86%. El Ejecutivo argumenta que no ha sido evaluado en diez años y que carece de un indicador de impacto. Además, hubo parlamentarios de distintos sectores que cuestionaron el fin de Yo Elijo Mi PC, cuya evaluación de impacto de la Dipres ha estado en el centro de la discusión. Medios como Emol han detallado las claves de los recortes.

Si a un diputado le parece mal uno de esos recortes, no puede votar para devolverle la plata al programa, porque eso sería aumentar un gasto. Lo que sí puede hacer es presionar, negociar y esperar que el Gobierno lo reponga o lo anote en un protocolo.

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Mientras tanto, el reloj corre. El proyecto pasa por la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, con igual número de diputados y senadores, que revisa el gasto ministerio por ministerio. Luego vota la Cámara y después el Senado. Si el Congreso se enreda, rige lo que propuso el Presidente, con recortes incluidos.

Ojo, el Congreso tampoco es decorativo. Para el presupuesto de 2025, el gobierno anterior propuso un aumento del gasto de 2,7% y la negociación lo dejó en 2%. La herramienta existe, pero funciona en una sola dirección: hacia abajo.

Austeridad con deuda: quién paga la cuenta

Según la encuesta Plaza Pública de Cadem de la primera semana de octubre, un 57% estuvo de acuerdo con la frase presidencial de nunca gastar lo que no se tiene. Al mismo tiempo, el mismo presupuesto pide autorización para endeudarse hasta por US$ 25.000 millones. El ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, explicó que esa deuda no es solo para el déficit: primero hay que pagar obligaciones anteriores y luego cubrir el déficit y otros compromisos.

Puede ser razonable, pero muestra por qué esta discusión importa: incluso un presupuesto austero se financia en parte pidiendo prestado, en un escenario donde el Consejo Fiscal Autónomo advierte déficit hasta 2030. Y esa deuda la pagas tú, con los impuestos de los próximos años.

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Entonces, ¿quién decide en qué se gasta tu plata?

El Presidente propone, como ya se vio en el debate sobre el presupuesto con perspectiva de género. El Congreso recorta. Y una parte de la negociación real termina escrita en un papel que no es ley. Los parlamentarios revisan partida por partida, sí, pero dentro de una cancha que dibujó otro.

¿Es un mal diseño? No necesariamente. Nació de una guerra civil y de años de desorden fiscal, y tiene sentido que alguien responda por el total. Pero tiene una consecuencia concreta: si quieres cambiar una prioridad del gasto público, presionar a tu diputado sirve menos de lo que crees. La lapicera la tiene el Ejecutivo, y al Ejecutivo lo eliges tú, cada cuatro años, con un solo voto.

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Así que, cuando veas en tu celular que el Congreso aprobó el presupuesto, ya sabrás lo que realmente estás leyendo: que el Congreso aprobó lo único que tenía permitido aprobar.